G.Elías y Muñoz Abogados
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Nulidad y anulación del acto administrativo

(Administrativo) La cuestión de la nulidad y anulación del acto administrativo remite, antes que una discusión de validez de los actos en sí, a una cuestión de eficacia presidida por el principio de conservación de los actos de la Administración pública. La nulidad es, por tanto, una ineficacia originaria, radical insubsanable del acto administrativo por su gravísimo desajuste con el ordenamiento jurídico. Mientras que la anulabilidad supone un grado menor de ineficacia, que, si bien obedece a un vicio existente en el acto administrativo, puede ser subsanada en atención a su menor gravedad.

Este esquema tan sencillo se complica sin embargo en la regulación española, la cual distingue tres grados de irregularidades del acto administrativo, encajables en las categorías de nulidad, anulabilidad, e irregularidades no invalidantes. La nulidad viene reflejada actualmente en el art. 62 de la ley 30/1992 LRJAP y PAC y la tasación de supuestos viene a sugerir la existencia de una especial gravedad en el vicio en el que ha incurrido el acto administrativo. Por tanto, no cualquier infracción del ordenamiento jurídico determina la nulidad de pleno derecho, sino sólo en aquellos casos que se ofrecen listados en el art. 62; además, en el mismo precepto se contiene la nulidad de disposiciones normativas, bien por afectar al principio de jerarquía normativa, bien por contener pronunciamientos retroactivos de tipo sancionador o peyorativos de derechos individuales.

Por el contrario, la anulabilidad como infracción del ordenamiento jurídico, contando incluso con la desviación de poder, es un vicio menos grave y es el resultado normal que sigue la declaración de ineficacia de los actos administrativos. Opera como categoría general, frente a la más restrictiva de la nulidad. Esta regulación se contiene en el art. 63 de la ley que contempla también las irregularidades de forma, o de tiempo; en el primer caso la irregularidad formal debe hacer imposible la finalidad del acto, u originar verdadera indefensión a los interesados. En definitiva, en puro rigor lógico, la regulación española podría entenderse diciendo que como los actos administrativos tienen presunción de validez, la alegación de sus posibles vicios está marcada por la sospecha y por el principio de conservación de los actos (favor acti). De esta forma, la consecuencia es que las distintas infracciones del ordenamiento jurídico se clasifican en tres grados de complejidad que, en definitiva, constituyen también una manifestación de los privilegios legales del comportamiento de la Administración pública.

El régimen de la ineficacia refleja también esta inspiración, pues los criterios de intransmisibilidad de los vicios, de conversión de actos viciados, y la posibilidad de convalidación a las que aluden los arts. 64 a 67 de la misma ley, reflejan la idea de conservar los actos administrativos o sus elementos esenciales en la medida en que sea posible, pese a su calificación de nulidad o de anulación (véase recurso de anulación ). Esta visión corrige también en parte el rigor de la nulidad de pleno derecho: así se ha dicho que la nulidad de pleno derecho no se constituye, sino que se declara meramente y requiere siempre una ineficacia retroactiva ex tunc, es decir, desde el primer momento en que se dictó el acto declarado nulo, mientras que la anulación requiere una constitución, no una mera declaración de ineficacia, de acuerdo con su vicio menos intenso; en tal caso los efectos son ex nunc, es decir a partir del momento en que se constituye la anulación, siendo conservados entretanto los efectos originados provisionalmente. Esta situación normalmente puede producirse cuando se declara la ilegalidad de un precepto normativo bajo cuya cobertura se han realizado actos administrativos que, por lo tanto tendrían que ser declarados nulos de pleno derecho o privados de sus efectos. Es el caso contemplado por el art. 73 de la LJCA 29/1998, cuando el pronunciamiento judicial conserva los actos administrativos firmes que haya aplicado. El precepto declarado anulado, y con excepción de la materia sancionadora, en cuyo caso pueden suprimirse o reducirse las sanciones impuestas. Esta solución se ha aplicado en el derecho español especialmente a los actos tributarios de liquidación cuando la normativa fiscal es posteriormente declarada anulada; también es un ejemplo de lo dicho, la posibilidad contemplada en el art. 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, cuando conserva los actos derivados de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de leyes o disposiciones con la misma excepción de la materia sancionadora.

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